Der EU-Immigrationspakt nimmt keine grundlegenden Weichenstellungen der EU-Migrationspolitik vor, er war vor allem ein politischmedialer Coup der französischen Regierung. Diese wollte damit ihre nationalen immigrationspolitischen Agenden – wie an der Arbeitskräftenachfrage orientierte Zuwanderung, forcierte Rückführung von irregulären MigrantInnen und migrationsbezogene Entwicklungspolitik – auf eine europäische Ebene transportieren.

Obwohl der Pakt anderes suggerierte, sind die EU-Staaten gerade was die gemeinsame Immigrations- und Integrationspolitik betrifft, weit von einer gemeinsamen Linie entfernt. Dies machten die Kontroversen rund um die Frage von Regularisierungsprogrammen für irreguläre MigrantInnen deutlich, die Frankreich generell unterbinden, neue Zuwanderungsländer wie Spanien aber als Instrumente ihrer Politik beibehalten wollten.

Gemeinsame Grundlagen

Der Pakt gibt eine Reihe von grundsätzlichen Zielen der EU 27 vor, was die Steuerung der legalen Zuwanderung in die EU, die Außengrenzkontrolle und Bekämpfung irregulärer Migration, die gemeinsame Asylpolitik und Förderung der „Synergien zwischen Migration und Entwicklung“ betrifft.

Vor allem letztere sollen zu einem Ausgleich von Interessen zwischen europäischen Immigrationsländern, Emigrationsländern und MigrantInnen beitragen, und – so die Vision – den ökonomischen Nutzen der Migration für alle Beteiligten maximieren. Angesichts sehr unterschiedlicher Interessen der einzelnen EU-Staaten wird an der nationalen Kompetenz der Migrationspolitik festgehalten. Zuwanderung soll flexibel an Arbeitsmarktnachfrage und „Aufnahmekapazitäten“ der Mitgliedsstaaten adaptiert werden. Nur der rechtliche Status von bestimmten Gruppen von MigrantInnen (etwa Hochqualifizierte oder Saisonniers) soll mittelfristig auf gemeinschaftlicher Ebene vereinheitlicht werden. Vor allem will man zirkuläre und temporäre Migration, sowie gezielte Anwerbung von Hochqualifizierten fördern. In diese Richtung geht auch die aktuelle EU-Initiative zur Einführung einer Blue Card.

Gemeinsames Kennzeichen dieser Strategien ist, dass sie dauerhafte Einwanderung weitgehend verhindern bzw. durch striktere Auflagen, wie Sprach- und Integrationstests bereits im Herkunftsland, selektiver gestalten wollen. Man schließt dabei an (gescheiterte) frühere Modelle der GastarbeiterInnenpolitik oder der postkolonialen Entwicklungspolitik für StudentInnen an.

Globalisiertes Migrationsmanagement

Dabei geht es vor allem darum, die Rückkehr von MigrantInnen nach Ablauf ihrer Arbeitsverträge zu garantieren und „effektiver“ zu organisieren. Die EU Remigrationspolitik baut sowohl auf freiwillige Rückkehrprogramme zur Reintegration der EmigrantInnen als auch auf Rückübernahmeabkommen mit den Herkunftsländern auf.

Das im Immigrationspakt anvisierte „Migrationsmanagement“ integriert auch verstärkt außenpolitische Strategien. Im Vordergrund stehen dabei Kooperationen mit Herkunfts- und Transitstaaten entlang der südlichen und östlichen Migrationsrouten nach Europa, um Migrationsprozesse bereits an ihrem Ausgangsort zu steuern bzw. zu verhindern.

Die euro-afrikanische Zusammenarbeit mit wichtigen Transitländern wie Marokko und Libyen konzentrierte sich bisher auf die Verstärkung von Grenzkontrollen- und Polizeisystemen zur Verhinderung irregulärer Migration. Daran wird sich in Zukunft wenig ändern, auch wenn verstärkt Kooperationen zur Organisation von legaler Zuwanderung in die EU und bei Entwicklungsstrategien anvisiert wird. Die Vorverlagerung der Kontrollen in die Herkunfts- und Transitländer wird von Menschenrechtsorganisationen heftig kritisiert. Nicht nur weil Flüchtlinge zurückgeschoben und die Menschenrechte von MigrantInnen verletzt werden, sondern auch, weil die EU-Migrationspolitik durch diese „Externalisierung“ zunehmend einer rechtstaatlichen und demokratischen Kontrolle entzogen wird.

Mobilitätspartnerschaften und Migrationsabkommen

Auf bestimmte Herkunfts- und Transitländer zugeschnittene Abkommen und „Mobilitätspartnerschaften“ verbinden Visaerleichterungen und Zulassungsquoten für temporäre Arbeitskräfte (Saisonniers), StudentInnen oder UnternehmerInnen mit Kooperationen bei der polizeilichen Bekämpfung irregulärer Migration und bei der Entwicklungszusammenarbeit.

Zentrale Komponente ist die Verpflichtung zur Rückübernahme von irregulären MigrantInnen. Frankreich und Spanien sind Vorreiter beim Abschluss solcher bilateraler Abkommen, vorwiegend mit Maghreb- und Subsahara-Ländern. Mit Migrationsquoten und Entwicklungskooperationen will vor allem die französische Regierung bisher „unwillige“ Herkunftsländer zur Kooperation bei der Abschiebung von irregulären MigrantInnen bewegen.

So verhandelt Frankreich seit zwei Jahren ein Rückübernahmeabkommen mit der malischen Regierung, bisher ohne Erfolg. Kein Wunder: Malis Ökonomie und das soziale Netz für große Teile der verarmten Bevölkerung hängt maßgeblich von den Geldüberweisungen der MigrantInnen (meist „Sans Papiers“) in Frankreich ab. Teil dieser Strategie sind Informations- und Migrationsmanagement-Zentren in den Herkunfts- und Transitländern, wie das kürzlich eröffnete CIGEM in Mali. Sie dienen dazu, legale Arbeitskräfte in die EU zu vermitteln, sollen aber zugleich irreguläre Emigration durch Informationskampagnen verhindern. Analoge Zentren sollen in anderen Emigrationsländern mit EU-Hilfe aufgebaut werden.

Migration und Entwicklung

Dritter Pfeiler der umfassenden Migrationsstrategie ist die Förderung von Entwicklungsprozessen in den Emigrationsländern. Der Hintergrund: Geldüberweisungen von ArbeitsmigrantInnen in ihre Herkunftsländer übersteigen mittlerweile die westliche Entwicklungshilfe in vielen Ländern mit bedeutender Emigration. Die bisher autonomen und häufig informellen Geldtransfers sollen besser reguliert und in „produktive Investitionen“ und Entwicklungsstrategien (Millenium Entwicklungsziele) integriert werden, auch um auf diese Weise armutsbedingte Migration präventiv zu verhindern. Diese Idee ist eng mit den Programmen der zirkulären und temporären Migration und der Rückkehr von MigrantInnen verknüpft.

Im Rahmen des nun bei der zweiten Euro-afrikanischen Ministerkonferenz vereinbarten Euro-afrikanischen Kooperationsplans wird diese Schiene der Zusammenarbeit, neben der Bekämpfung irregulärer Migration und des Managements von Arbeitsmigration, weiter vorangetrieben. Durch eine breite Palette an Maßnahmen sollen lokale Arbeitsmöglichkeiten in Auswanderungsregionen geschaffen, soziale Rechte von MigrantInnen gestärkt,MigrantInnen-Geldüberweisungen gefördert und Diaspora Communitys mehr als bisher in staatliche Entwicklungsprogramme eingebunden werden.

Ob auch die Rechte von MigrantInnen und Flüchtlingen durch diese erweiterten EU Kooperationen nun stärker zur Geltung kommen, oder nicht vielmehr durch noch restriktivere Arbeitsmigrations- und Abschieberegime untergraben werden, wird sich  zeigen.

Karin Sohler ist Politikwissenschaftlerin mit einem Schwerpunkt auf Migrationsforschung. Sie lebt in Paris.