Ein Grund für die planet-Redaktion sich mit der österreichischen Entwicklungszusammenarbeit auseinanderzusetzen, war „dass man nichts mehr darüber hört“. Also stellten wir die Frage: Wer spricht heute noch von der österreichischen Entwicklungszusammenarbeit? Und wenn ja, wie?

Die Auseinandersetzung mit „Entwicklung“ verbindet Menschen, Menschengruppen, Organisationen und Institutionen des öffentlichen wie des privaten Raums. Konkreter formuliert: Die Förderung von Entwicklung durch Entwicklungszusammenarbeit (EZA) beruht auf dem (Mit)Wirken verschiedener AkteurInnen in nationalen und internationalen Netzwerken.

Eine Begriffsklärung

Der Begriff ÖEZA wird nicht einheitlich verwendet. Er bezeichnet einerseits die Entwicklungszusammenarbeit österreichischer Entwicklungsorganisationen, zu der sowohl private als auch staatliche AkteurInnen zählen. Andererseits wurde Mitte der 1990er Jahre im Zuge eines Identitätsfindungsprozesses das Signet „ÖEZA im Außenministerium“ kreiert, das alle österreichischen Organisationen einschließen konnte, die im Rahmen der EZA (im In- wie im Ausland) mit öffentlichen Mitteln finanziert wurden. Im Laufe der folgenden Jahre veränderte sich ÖEZA zu OEZA, mit der Bedeutung „Ost- und Entwicklungszusammenarbeit“.

Die Diskussion um die Identität ist damit nicht abgeschlossen. Nach der gegenwärtigen Auffassung steht OEZA für die gestaltbare Entwicklungszusammenarbeit, die vom Bundesministerium für europäische und internationale Angelegenheiten (BMeiA) und der Austrian Development Agency (ADA) verwaltet wird. Leistungen anderer staatlicher Einrichtungen, wie des Finanzministeriums, oder Projekte privater Stellen, die nicht unter die Verwaltung des Ministeriums bzw. der ADA fallen, sind nicht inkludiert.

Präsenz in der Öffentlichkeit

Die Frage „Wer spricht heute noch von der österreichischen EZA?“ fordert an erster Stelle die entwicklungspolitischen Organisationen heraus: Entwicklungspolitische Inhalte zu kommunizieren ist einer ihrer wichtigen Aufgabenbereiche. Was weiß die Öffentlichkeit über Entwicklungszusammenarbeit? Inwieweit erreichen entwicklungspolitische Inhalte die Öffentlichkeit? Inwieweit unterscheidet die Öffentlichkeit zwischen „Hilfe“ als freiwilligem, karitativen Handeln, und dem entwicklungspolitischem Willen bzw. der Verantwortung, Veränderungen vorhandener Strukturen durch Entwicklungszusammenarbeit zu erreichen?

Die unterschiedlichen AkteurInnen nehmen dabei recht verschiedene Perspektiven ein. Im Rahmen des Diplom- bzw. Bachelorstudiums Internationale Entwicklung ermöglicht die Universität Wien Studierenden wie Lehrenden eine wissenschaftliche Auseinandersetzung mit Entwicklungspolitik und Entwicklungszusammenarbeit; die Studienrichtung verzeichnete im Laufe der vergangenen zehn Jahre regen Zulauf, Zeichen für zunehmendes Interesse an Entwicklungsforschung. Eine beachtliche Anzahl der derzeit über 2.000 Inskribierten nennt Entwicklungszusammenarbeit zu Beginn des Studiums als ein Hauptinteressensgebiet.

In ihren Vorstellungen davon finden sich oft jene Bilder, die uns vor allem aus medialen Darstellungen vertraut sind: Bilder, in denen die „betroffene“ Bevölkerung der armen Länder die Hilfe, die ihr zukommt, wie selbstverständlich aus Geberhänden entgegen nimmt. Entwicklungspolitische Inhalte erwerben die Studierenden vor Studienbeginn kaum.

In den Medien erfahren Humanitäre und Katastrophenhilfemaßnahmen besondere Aufmerksamkeit; die Art und Weise wie darüber berichtet wird, verstärkt ein Bild der „Hilfeleistung“, in der kaum Raum für eine differenzierte Darstellung der Ziele und HandlungsträgerInnen von EZA und Humanitäre Hilfe ist.

Entwicklungspolitische Inkohärenz

Österreich hat sich mit dem OECD-Beitritt 1961 offiziell zu Entwicklungshilfe verpflichtet und seit 1965 orientiert es sich als Mitglied des OECD-Development Assistance Committee (DAC) an Zielsetzungen und Richtlinien der Gebergemeinschaft. Die Millennium Development Goals und die „Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit“, die Veränderungen in Geber-Nehmer-Beziehungen fordert, sowie die Erreichung der öffentlichen EZA-Leistungen (ODA) von 0,7 Prozent des Bruttonationaleinkommens bis 2015 gelten als Grundlage für die österreichische Entwicklungspolitik.

Dennoch stehen 2009 die Knappheit der zur Verfügung gestellten Finanzierungsmittel sowie die Art ihrer Verteilung einer kohärenten Entwicklungspolitik im Weg. Seit Beginn der Institutionalisierung von „Hilfsbeziehungen“ im geopolitischen Kontext der Nachkriegszeit entwickelte sich die EZA zu einem Instrument mehrerer politischer Bereiche: der Außenpolitik, der Wirtschaftspolitik, sowie der Entwicklungspolitik.

In Österreich ist die Verantwortlichkeit für ODA-Mittel stark fragmentiert; mehrere Ministerien sind dafür zuständig. Die sogenannte „gestaltbare“ EZA, die von Außenministerium und ADA verwaltet wird, machte 2008 knapp zehn Prozent der gesamten österreichischen ODA aus. Die vom Finanzministerium als ODA gemeldeten Mittel – hauptsächlich Entschuldungen, also keine operationalen Mittel, sowie Beiträge an die EU und multilaterale Organisationen wie die UNO – betrugen zwischen 2005 und 2007 jeweils rund zwei Drittel der ODA. Allein die Entschuldungen lagen 2008 immer noch bei rund 45 Prozent. Damit erreichte Österreich 2008 eine ODA-Quote von 0,43 Prozent des Bruttonationaleinkommens (14 Prozent weniger als 2007). 2009 wird diese Quote voraussichtlich 0,30 Prozent betragen. Der Widerspruch zwischen Soll- und Ist-Zuständen, zwischen politischen Zielsetzungen und tatsächlichen Umsetzungen wird bereits an den Zahlen sichtbar.

Wenig Interesse

Österreich wird als DAC-Mitglied regelmäßig bezüglich seiner Entwicklungspolitik und Entwicklungszusammenarbeit geprüft. Der 2009 veröffentlichte Bericht der von Luxemburg und Norwegen durchgeführten Prüfung der österreichischen Leistungen stellte u.a. fest, „aid is a low profile issue in Austria and political support for aid is not deep-rooted“ und weist auf die unzureichende Beschäftigung mit Entwicklungspolitik im Parlament hin (Peer Review, S. 25).

Seit alle über die Finanzkrise reden, ist die EZA noch stärker in den Hintergrund getreten, im politischen Diskurs wie in den Medien. Thematisiert wird sie, wenn ein Kausalzusammenhang zwischen der „Weltwirtschaftskrise“ und den niedrigen Finanzmitteln konstruiert wird: „Gerade während der Wirtschaftskrise [ist es] kaum möglich, mehr Geld für Entwicklungszusammenarbeit aufzustellen“, klagte jüngst Außenminister Michael Spindelegger.

Eine im Oktober 2009 veröffentlichte Studie der Europäischen Union über „EZA in Zeiten der Wirtschaftskrise“ zeigt, dass in Österreich 32 Prozent der Befragten angeben, der wesentliche Grund für die Bereitstellung von EZA-Mitteln sei „bedürftigen Menschen zu helfen“ (der EU-Durchschnitt liegt hier bei 16 Prozent). Auffallend ist, dass dieses Motiv nicht Teil der zur Auswahl stehenden Antworten war; die Formulierung der Frage war mit dem deutlichen Hinweis verbunden, dass es sich dabei nicht um Humanitäre Hilfe handelte. In Bezug auf die Wichtigkeit von Entwicklungszusammenarbeit zeigt die Studie drei unterschiedliche Gruppen von Staaten auf: „most supportive“ (88 Prozent plus), „supportive“ (80 Prozent plus) und „less supportive“ (weniger als 80 Prozent). Zur ersten Gruppe gehören u.a. die nordischen Staaten Schweden, Dänemark und Finnland sowie Deutschland, Spanien, Polen und Portugal. Österreich gehört zur letzten Gruppe: 78 Prozent der Befragten waren der Meinung, dass Entwicklungsländer zu unterstützen „ziemlich bzw. sehr wichtig“ ist.

Interessierte unter sich

Was können wir daraus folgern? Der Hinweis ist deutlich, dass die Öffentlichkeit einerseits das Engagement Österreichs im Bereich EZA befürwortet, andererseits jedoch ihr Verständnis nicht über eine reduzierte Wahrnehmung von „Hilfe“ hinaus geht und globale Zusammenhänge nicht ausreichend erkannt werden. Entwicklungspolitische Inhalte (zum Unterschied von Hilfsappellen) erreichen die Öffentlichkeit nur unzureichend. Hier ist festzuhalten, dass nicht nur Humanitäre und Katastrophenhilfe die EZA verdecken, sondern auch die Beteiligung Österreichs an EU- und UNO-Maßnahmen; der Auslandseinsatz des Bundesheeres im Rahmen der Tschad- Mission (seit März 2009 unter UNO-Kommando) und die daraus folgende Zurechnung der Kosten zur EZA beschäftigte Politik und Öffentlichkeit. Außenminister Michael Spindelegger verteidigte im Parlament die ODA-Anrechnung der Kosten für den Tschad-Einsatz mit den Hinweis auf deren „humanitäre Aspekte“. Die Dachorganisation Globale Verantwortung, die derzeit 39 österreichische Nichtregierungsorganisationen vertritt, wies in einem Positionspapier u.a. ausdrücklich auf die „unterschiedlichen Ziele/Interessen“ von humanitären Organisationen und militärischen AkteurInnen hin.

Im Laufe der vergangenen Jahre orientierte sich die österreichische Entwicklungspolitik und Entwicklungszusammenarbeit vorwiegend an entwicklungspolitischen Ansätzen und Richtlinien der internationalen Gebergemeinschaft. Die Interventionsbereiche der EZA haben sich zunehmend erweitert; Verhandlungsräume auf Verwaltungs- und Regierungsebene sowie Zielsetzungen bezüglich starker Veränderungen in nationalen und internationalen EZA-Netzwerken prägen den aktuellen entwicklungspolitischen Diskurs. Armutsminderung, Friedenssicherung, Erhalt der Umwelt stehen also im Mittelpunkt der österreichischen Entwicklungspolitik. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, dass die starke Fragmentierung der Verantwortlichkeit nicht nur eine politische Kohärenz in der österreichischen Entwicklungspolitik verhindert; sie konfrontiert auch entwicklungspolitische Akteure mit der Frage der Fachkompetenz der unterschiedlichen Handlungs- und EntscheidungsträgerInnen. „Wer spricht heute noch von der OEZA/ÖEZA?“: auf jeden Fall die ExpertInnen, die MitarbeiterInnen in Ministerien, Agenturen und Durchführungsorganisationen, dazu der Kern der Insider, der AbonnentInnen und LeserInnen des Südwind Magazins und natürlich die Studierenden und Lehrenden der Internationalen Entwicklung.

Waren es früher mehr? Kaum. Das Interesse der österreichischen Öffentlichkeit an Themen, die über Tagesaktualität und Boulevard hinaus reichen, ist gering. Dafür hat das Monopol im Medienbereich gesorgt, und damit sind die Chancen auch in Zukunft sehr gering, über eine oberflächliche emotionale Hilfsbereitschaft hinaus das Interesse für globale Zusammenhänge und Abhängigkeiten zu wecken.

Daran wird auch der unermüdliche Einsatz einiger weniger so schnell nichts ändern. Dennoch ist Resignation nicht die richtige Antwort, sondern die Bereitschaft, kleine Erfolge als Erfolge zu sehen.

 

Bea Gomes ist Lehrbeauftragte am Institut für Afrikawissenschaften und im Projekt Internationale Entwicklung der Universität Wien.